2013-10-09 东方早报（第A23版）
虞青松
在2012年之前，随着我国城市居民私家车保有量的增加，每逢节假日，由于收费公路收费效率低下，导致一些城市进出城路段的收费站口车辆大面积拥堵。为进一步提升收费公路通行效率和服务水平，方便群众快捷出行，自2012年国庆节始，交通运输部开始实行重大节假日免收小型客车通行费的政策。实行一年多以来，多数私家车车主享受到了这一惠民政策带来的好处。
但一些地方进出城路段的拥堵问题并没有随之解决，反而在长假期间有愈演愈烈之势。部分人将此归罪于免费政策本身，认为该政策促使原本没有出行意愿的车主上路，人为加大了车流量，导致高速公路成为“马路停车场”。近日，新华社发文提议：“是否可以发放‘免费通行券’，每辆车每年享受一定公里数的免费通行额度，而时间则自由把握。”
此提议一出即引发热议。赞同者认为这样可以减少部分出行人数，也可以使部分因加班而无法享受该政策的人享受到免通行费的优惠。也有人反对，认为这免费通行券只是看上去很美，实际上根本不起作用。
那么该建议是否具有科学性和合法性，能否推行呢？笔者认为，免费通行券断不可行。理由如下：
其一，违背免费政策本意，且无法律依据。
车辆通行费并非债券，而是基于车辆通行而即时产生的费用。该项费用的法定功能是用于偿还交通部门为公路建设筹集的资金，在经营性公路中还附有支付公路经营公司收益的功能。基于“使用者缴费”原则，凡在收费公路上通行的车辆必须缴纳通行费。在收费期间，任何通行人均负有缴费义务。
但该缴费义务在特定情况下可以免除。基于《公路法》的授权，国务院有权决定何时、何地、何种车辆可免费通行。除了执行特种任务的车辆以及运鲜活农产品的车辆可免费通行之外，国务院依职权扩大了免费范围，重大节假日收费公路对小型客车免收通行费即属新的免费类型。该政策只是在特定时间段内免除了缴费人的缴费义务，但并没有赋予相关车辆拥有免费通行的权利。
就是说，这些车辆仍负有缴费义务，只是该缴费义务在特定的时间段内被免除。国务院的免费政策在法律上属于附款行政行为，只在该政策所涉及的特定时间段内有效，一旦特定期限期满，该政策即失去法律效力，通行人的缴费义务因期满而恢复。
而设立免费通行券的意图，却是要赋予通行人不特定期间内的免费通行权，且其目的是使该项权利可以由通行人在任意时间内行使。显然，此举与国务院免费政策的功能相违背，完全歪曲了国务院的政策意图。此举也超出了国务院的权限范围，通行人需要法律授权才能取得该项权利。免费通行券的提出者显然不懂国务院的权限范围，不明白免费通行券需要由法律赋权才能实现。因此，设立免费通行券的主张没有任何法律依据。
其二，不具有操作性与可行性。
从发放主体资格上看，国务院虽然有权制定免费政策，但基于其权限限制，不具备发放免费通行券的资格。在我国，收费公路的收费主体为交通部门和公路经营公司，其职责为收费，也不具备发放免费通行券的资格。那么谁依法有权来发放免费通行券呢？显然，依照现行法律，任何主体都无权发放。
从发放程序上看，免费通行券需要政府构筑庞大的登记体系和识别体系，通行券本身需要一定的载体。这些都需要政府有庞大的开支。此外，如果将通行券交由各地政府发放，那么政府需要有大量的开支用于各部门的协调，为此支付的成本与直接免征通行费相比，显然高昂得多。此举违背“成本-效益原则”。
从接受主体上看，免费通行券需要车主去受领，如果受领后丢失，需要去补办。这些无形中增加了车主的成本，也将使车主怨声载道。与特定时段车主开车上路即可受益相比，这种操作对车主而言显然更加不利。即免费通行券对车主而言也无成本优势。
其三，将给腐败提供温床。发放免费通行券的过程是一个财富再分配过程，其间有巨大的利益在转移。撇开免费通行券需要庞大的登记和识别系统不谈，发放通行券将成为相关部门的行政权力。如何让发放工作透明、公开，需要相应构筑庞大的监管体系。一旦失控，将为某些权力部门寻租提供机会，最终将侵害公路收费机制，造成国有资产流失。
其四，将增加不必要的纠纷。在免费通行券发放及使用过程中，如果发放机关发生错误，或收费站对通行券识别困难，纠纷在所难免。而免费通行券也需要时间识别，无形中增加了通行人过收费站的时间，这与实行免费通行的最初目的即让车辆加速通过收费站是相矛盾的。可想而知，该措施将增加收费站的拥堵，而非让车辆加速通过收费站。因此，此举将继续引发民众的不满。而一旦推行后半途而废，将使政府信用尽失。
由以上几点可知，免费通行券只能是哗众取宠的假设，而非真正可以实施的制度。
那么该如何化解上述交通拥堵难题呢？从最近几轮实行免费通行政策后的拥堵状况，可归纳出此类拥堵的以下特征：一是出城拥堵的单向性；二是交通事故引发拥堵。因此，针对这种拥堵，可以从强化交通秩序管理方面来加以解决。
江苏省交警部门在假日期间的作为可圈可点。该省采取了以下措施：一是提供一站式的快处快赔服务，设置22个轻微交通事故临时快速处理点，以加快高速公路事故的处理速度；二是提前分流，对交通拥堵路段提前预警，将车主自主分流与交警强制分流相结合，这种交通诱导措施成绩显著。据统计，10月1日至7日，该省高速公路出口交通流量为1306万辆，同比上升16.7%，全省道路交通安全形势平稳，没有发生长时间、长距离、大范围的交通拥堵。
（作者系东南大学交通与法治发展研究中心研究员）
