2015-04-20 瞭望
制定城市风貌的管控规划必须遵循“三个尊重”的原则：一是尊重历史环境，二是尊重自然环境，三是尊重人文环境
文/《瞭望》新闻周刊记者
和谐、有序、多元的城乡风貌的是民族文化的重要载体，也是国家形象的直观展现。人们往往根据城乡风貌判断一个国家、地区、社会的发展质量。近年来，我国城市形态发生巨大变化。在高速增长的建设体量面前，街道建筑尺度过大、城市景观失控、历史风貌断裂的现象引起社会强烈关注。围绕如何塑造城市风貌，各界人士既有共识，也有不少争议。
如何在规范与创新之间求得平衡
北京大学城市规划设计中心主任吕斌认为，城镇风貌的塑造有多种途径，但在中国城镇化快速推进的现阶段，已经难以像以前那样通过时间的累积去沉淀特色。在这种背景下，对城市风貌的适度规范与引导就显得尤为必要。
吕斌说：“在什么样的区域建什么样的建筑，至少应该有程序性规定，尤其是一些党政机关事业单位的办公场所，一些大型公共建筑、地标性建筑的建设都要规范起来。”
宝鸡市城乡建设规划局副局长付菊芳认为，多姿多彩的建设形态共同构成一个丰富的社会，她赞成对城市建筑的形象审批进行程序规范，但目标不应设定为把设计管死。
长期从事城市设计研究的东南大学建筑学院教授王建国说，强化城市设计、讲究景观控制对城市风貌协调发展意义重大，但限定到什么程度合适、什么地区要严管、什么地区该放松，却是个需要斟酌的问题。
一些人士担忧，城市的发展有很多不确定性。过早、过于具体地确定未来场所的空间形态，容易抹杀这种变化的可能性。中国作为建设速度最快的国家，应该让风貌控制法规既不成为什么也管不了的空规定，也不成为什么都管的死规定。
以哪个层级作为规范主体
本刊记者在全国多个地区调研发现，为解决“千城一面”的问题，很多地方城市结合自身实际情况进行了一些具有地方特色的探索。
比如，安徽出台了《关于加强城市特色塑造的意见》，就明确特色定位、保护特色要素、开展城市设计、加强规划管控等工作提出明确要求。
苏州市出台了《城乡规划若干强制性内容的规定》，要求“水巷两岸新建临水建筑檐口高度控制在36米”，“建筑色彩应当以黑、白、灰为主，体现淡、素、雅的城市特色”。
为进一步彰显革命圣地氛围，延安市于2012年开始委托全国知名设计院组织编制了多项规划，确定了中心城区整体风貌特色。
安徽省委常委、副省长陈树隆认为，城市风貌作为城市建设的一部分，也是城乡规划中应该包括的内容。从法理上看，城市风貌单独立法是可行的。由于各地城市风貌特征不同，保护与管理的要求也不同，建议城市风貌的立法工作应主要以市、县地方立法的形式进行，不宜在全省范围统一开展。本文来源：瞭望观察网
有专家认为，城市风貌与地域特色联系密切，不应在国家层面“一刀切”管理。同济大学规划系教授唐子来说，涉及文物保护的问题具有普遍共性，可以在全国分级管理;但地方风貌涉及历史和发展特色，更应该鼓励差异。
对此，南京大学区域规划研究中心副主任罗震东认为，由于各地普遍存在的情况是规划部门相对弱势，控详规中虽有城市风貌的控制内容但难以落实。从这个角度说，高层级政府进行必要的约束可能效果更好。
如何立法保护风貌
部分受访人士认为，在塑造城市风貌的过程中，往往是领导干部的个人审美直接决定“城市基调”，“建设性破坏”等现象时有发生。
针对这一情况，专家认为，对城市风貌的适度规范与引导需要提升到法律层面。吕斌说，发达国家有不少对城市风貌的法律规定。比如，日本《景观法》开宗明义指出，本法之目的系以促进都市及农山渔村形成良好景观，具备优美风格之国土。吕斌建议我国也应考虑出台一部风貌法。
苏州市规划局总工室副主任朱锋说，我国目前针对风貌的法律法规主要有城乡规划法和《历史文化名城名镇名村保护条例》。如果要出台风貌法，首先要考虑清楚如何协调三者的关系。此外，目前很多规划的控规、详规里都有涉及风貌的内容，地方也有很多对风貌控制的探索，这些内容与实践如何与风貌法协调也是必须考虑的内容。
唐子来认为，控制城市风貌、规定新建建筑与历史建筑相协调的内容，在现行的城乡规划法等法律法规中并非无迹可循，目前最急迫的工作是加强现行法规的执行、处罚和监督。
延安市城乡规划局副局长郝生富认为，《历史文化名城名镇名村保护条例》对风貌的塑造与保护有很多规定，在原有基础上加以完善，深化地方文化特色等方面内容，并上升到保护法的级别，即可起到风貌法的效果。
受访人士均认为，城市风貌是审美层面的事物，“仁者见仁、智者见智”，无论最终采取什么样的方式都应深思熟虑，在深入调研、广泛征询民意的基础上推行。制定城市风貌的管控规划有些原则必须遵循：一是尊重历史环境，认识城市是发展沉淀的结果，维护风貌绝不是简单地将建筑风格回归某一时代;二是尊重自然环境，比如，让行道树等自然色彩发挥景观作用，而非一味强调物质性建设;三是尊重人文环境，创造符合人居的生活空间。
此外，国外的一些经验可以参考。如一些发达国家的城市都有视觉控制专家委员会，负责城市的长远规划控制。委员会在保护和塑造城市整体原则下，指导各城市管理职能部门的发展建设，避免奇形怪状的单体建筑或景观影响城市整体环境。□
