2015-09-01 财新网
有些行政不作为涉及公共利益，由于针对不特定人群，公众参与监督的方式很有限，也缺乏足够的法律救济途径，目前大多还是依靠行政内部程序处理
【背景】近日，国务院大督查第一批问题处置结果公布。经监察部审核，辽宁、吉林、安徽、福建、四川、甘肃、青海7省对59名干部在审批、决策和监督等政策执行过程中懒政怠政、失察失职渎职等不作为问题，给予相关责任人党纪政纪处分，个别违法者受到刑事处理。其中涉及地厅级5人、县处级20人。如此大力度整治行政不作为，并不多见。
在反腐不断加码的背景下，行政不作为成为越来越棘手的治理难题。有关负责人指出，向社会公布这些典型问题的处置结果，目的就是要发挥教育警示作用，接受社会监督，杜绝在贯彻执行中打折扣、做选择、搞变通等不作为现象。下一步，要健全常态化的督查机制，对各类问题建立台账，明确时限，严格问责，推动整改。同时要加强督查结果运用，把突出问题整改与领导干部的考核和监督结合起来。
惩治行政不作为，还有哪些措施亟待完善？
东南大学法学院教授周佑勇表示，督查是解决行政不作为办法之一，查处部分违纪违法行为，加以警醒。但是，解决行政不作为，关键有赖于法治政府建设，规范行政权力，提前预防，而非事后惩治。
在周佑勇看来，当前规范行政行为的主要内容应是完善行政组织规范、行政程序规范和权力清单制度的建设，这些制度的核心是明确各自法定职责。与行政不作为对应的是行政机关具有作为的法定义务，如果职责界定不清，不同部门之间很容易互相推诿，一旦发生问题，也会推卸责任。
行政组织规范和行政程序规范，包括权力清单建设，近年来一直在逐步推进，比如，湖南、山东等地已经相继出台《行政程序规定》，中央层面也有意统一推进，但在具体实践中，其功效仍有待进一步提升。有了法律规范是一回事，能否真正贯彻实施，有效抵御地方利益阻挠，平衡权力博弈，则是另外一回事。
周佑勇同时指出，当前虽已建立不同部门的整体法定职责框架，但很多机关或个人还是会以各种借口推脱，如何将法定职责充分落实，是当前治理行政不作为的一个主要任务。比如，在反腐背景下，很多官员选择不作为，逃避职责。
行政不作为大量存在，周佑勇分析，一方面与行政不作为本身的隐蔽性特点有关，因不容易察觉，查处起来很困难，很多官员也易存侥幸心理；另一方面，无论立法还是执法，对行政不作为的重视程度还存在明显不足。此外，当前的行政不作为与反腐力度加大也有一定关系，“不做事就不会犯错误”的固有思维仍广泛存在，这也无形中增加了治理行政不作为的难度。
“与治理行政乱作为相比，行政不作为一直没能得到相关部门的足够重视。”自上个世纪90年代就开始研究行政不作为的周佑勇坦言，学术界对行政不作为的研究也不充分，并没有为立法提供足够的知识储备。
当前，查处行政不作为，一般是按玩忽职守、失职渎职来处理。在法律规范层面，行政作为与不作为往往是对称的，周佑勇建议，可以在相关法律条文中，除了明确应该如何作为，还可以加入对不作为的规定，比如，直接规定如果行政不作为如何惩处。
根据不同标准，行政不作为可以分为不同类型，比如，有的行政不作为是针对特定的行政相对人，有的行政不作为则是关涉公共利益，针对不特定人群。周佑勇介绍，对于有特定相对人的行政不作为，有复议制度、行政诉讼等程序，相对人可以有更多的渠道获得救济及赔偿等。但是，对于涉及公共利益的事项，由于针对不特定人群，公众参与监督的方式很有限，也缺乏足够的法律途径，目前的处理方式大多还集中在行政内部程序。近期，全国人大常委会审议通过检察机关提起公益诉讼的方案，可以视作将来监督行政不作为的方式之一，但是，效果如何仍有待观察。
“以天津滨海新区爆炸事故为例，这就是典型的行政不作为，爆炸发生了，对相关责任人进行问责，意义还有多大？这只是事后的惩处，事前的行政作为远远比事后的问责更重要。”周佑勇说，有时行政不作为带来的伤害，可能远远大于行政乱作为带来的伤害。只是因为行政运作的封闭特点，不作为平时更难以被发现和监督，所以，他建议要想减少行政不作为，应该从事后督查向前移，重点是对权力规范运行的监管。
（财新记者 周东旭 采写）
